‘Spaanders’ is een column waarin Dongenaar Henk Spaan zijn visie geeft op actuele Dongense zaken, de lokale politieke processen en al wat verder afkomt op de bewoners van de gemeente Dongen. Prikkelend en altijd op zoek naar het hoe en waarom van zaken. Henk Spaan (67) heeft 40 jaar overheidservaring, waarvan gedurende meer dan 27 jaar als gemeentesecretaris. Op dit moment houdt hij zich vooral bezig met managementadvisering en coaching.
Samenwerken moet….. maar dan?!
Er is vrijwel geen gemeente in Nederland, die zonder samenwerking met andere gemeenten of (semi)overheidsinstellingen kan. Kunnen misschien de grote gemeenten nog heel veel zaken zelf regelen; voor kleinere gemeenten – zeg kleiner dan 100.000,– inwoners – is dat niet meer aan de orde. Er zijn voorbeelden te over. Denk aan samenwerking op het gebied van sociale zaken, op de diverse zorggebieden, automatisering, personeelszaken, gezamenlijke administratie van de gehele of delen van de organisatie, toezicht op bouwen en milieu etc.
Deze vormen van samenwerking worden meestal ingegeven door twee zaken: kwaliteitsverbetering en efficiency (lees geld c.q. bezuinigingen). Er zitten ongetwijfeld heel veel voordelen aan de genoemde vormen van samenwerking. Bovendien, laten we eerlijk zijn, kleinere gemeenten hebben vaak ook gewoon de mankracht niet meer om alles op eigen houtje te doen. Ook vanuit die optiek is samenwerken dus noodzaak.
Samenwerking kan op veel manieren worden vormgegeven. Bij gemeenten komen twee vormen het meeste voor: de dienstverleningsovereenkomst of de gemeenschappelijke regeling.
In een dienstverleningsovereenkomst wordt afgesproken dat de een gemeente diensten afneemt van een andere gemeente of van een samenwerkingsorganisatie die specifiek daarvoor is opgericht. Deze vorm van samenwerking zie je vooral als het gaat om uitvoerende activiteiten zoals bij voorbeeld het automatiseringsbeheer of sociale zaken.
De andere vorm, de gemeenschappelijke regeling is een samenwerkingsverband tussen gemeenten en eventueel andere overheidsorganisaties, gebaseerd op daarvoor bestemde specifieke landelijke wetgeving. Deze vorm betekent ook dat gemeenten niet zozeer alleen taken overdragen of uitbesteden, maar dat ook bepaalde bestuurlijke en besluitvormende verantwoordelijkheden worden overgedragen.
Naast de voordelen die ongetwijfeld verbonden zijn aan samenwerking, zitten er ook nadelen aan. In een dienstverleningsovereenkomst is naast het leveren van diensten, ook geregeld hoe te handelen bij verschillen van mening, wanprestatie of bij beëindiging van de overeenkomst. Uiteraard hoopt iedereen dat het niet nodig zal zijn om van de betreffende bepalingen gebruik te maken, maar in de praktijk kom dit soort lastige situaties toch regelmatig voor. Kun je bij wanprestatie of verschil van mening wellicht de dienstverlening nog redden; bij beëindiging ligt dat anders. Meestal is dan een afkoopsom of iets dergelijks verschuldigd en zit de gemeente met de vaak ingrijpende consequenties van het terughalen van de taken of het vinden van een nieuwe uitvoeringspartner. Iedereen snapt dat dit tijd en geld gaat kosten.
Het opheffen of uittreden uit een gemeenschappelijke regeling is nog moeilijker en kost sowieso meestal veel geld en tijd. Daar komt bij dat, omdat verantwoordelijkheden vaak, zelfs in bestuurlijke zin, zijn overgedragen correctie in geval van wanprestatie of iets dergelijks, heel moeilijk is. Daarvoor is vaak een besluit nodig van het bestuur. Het feit dat alle aangesloten gemeenten in dat bestuur vertegenwoordigd zijn, wil niet zeggen dat ze het ook altijd allemaal met elkaar eens zijn. In zo’n kader een conflict beslechten kan heel lastig zijn.
Een ander lastig punt vanuit bestuurlijk oogpunt, is dat eenmaal de jaarlijkse bijdrage vastgesteld door het algemeen bestuur van een gemeenschappelijke regeling, dit voor de deelnemende gemeenten een verplichte uitgave is. Je ziet dan ook regelmatig dat het functioneren van gemeenschappelijke regelingen in raden zeer kritisch bekeken wordt, maar dat er weinig anders opzit dan uiteindelijk toch maar “ja” te zeggen tegen de begroting van die organisatie. Dat is zeer onbevredigend. Het opvallende daarbij is dat bestuurders van een gemeenschappelijke regeling ook bestuurders in hun eigen gemeente zijn. Soms lijkt het wel of ze over twee persoonlijkheden beschikken, namelijk als bestuurder van de gemeenschappelijke regeling en als gemeentebestuurder, die over hetzelfde onderwerp verschillend kunnen denken. Heel lastig aan de rest van de gemeenteraad uit te leggen. Ook de inwoners zullen dat niet makkelijk begrijpen.
Op landelijk niveau signaleert men dit verschijnsel ook. In het digitale vakblak gemeente.nu stond hier laatst een artikel over. De pakkende kop daarvan was: “De gemeenschappelijke regeling loopt uit de hand.” In dit artikel spreekt de schrijver (Arie Teeuw) over zaken als “te onduidelijk”, “te weinig grip”, “het spook van groot” en van “wildgroei”. Hij noemt ook het voorbeeld van gemeenten die meer dan de helft van hun budget “over de muur” hebben gegooid. De prijs die gemeenten daarvoor betalen is, zoals ik ook al aangaf, het afnemen van de eigen verantwoordelijkheden of van een groeiend onvermogen om die verantwoordelijkheid nog op het gewenste niveau inhoud te geven. De gemeenteraad kan dus zijn beleidsbepalende en sturende rol op hoofdlijnen onvoldoende waarmaken.
De praktijk op dit moment is dat gemeenten, uit pure noodzaak, allemaal veel van de genoemde vormen van samenwerking kennen. Het grote probleem daarbij is om voldoende te kunnen controleren en toezicht te houden op dit soort organisaties en een goede wijze verantwoording door die organisaties af te dwingen. Ongetwijfeld zullen die aan hun wettelijke of contractuele verplichtingen van verantwoording afleggen voldoen; dat wil echter niet zeggen dat dit ook voldoende is voor een goede inhoudelijke beoordeling en controle door gemeenteraden. Ik maak me daar wel zorgen om. De gemeenten hebben zich in een klem gewerkt of dat is zo gegroeid. Het is daarom nodig dat gemeenten meer dan ooit kritisch kijken naar kosten en baten van samenwerkingsovereenkomsten en gemeenschappelijke regelingen. En, ook gewoon “nee” durven zeggen. Dat geldt des te meer voor de bestuurders van de genoemde organisaties. Ondanks het praktische belang ervan dienen de bestuurders hun prioriteit en loyaliteit vooral te leggen bij de eigen gemeente.
Als dat niet gebeurt en de ontwikkeling zet zich voort, dan staat uiteindelijk niets grootschalige samenvoegingen van gemeenten in de weg. Als we dat niet willen, moeten raden dus krachtig “aan de bak”.
